长期以来，我国城市公用事业（典型的如自来水、燃气、公共交通等）一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式
三者相互影响、相互制约。其中，公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效
而公用事业企业公司制改革的核心问题，则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体，在完善政府监管体制的同时，实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变
城市公用事业的经济特征
第一，城市公用事业具有一定的自然垄断性质
第二，城市公用事业具有一定的公益性
第三，城市公用事业生产、经营具有的区域性。
城市公用事业赖以生存的网络建设，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的
城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：
一是社会目标
二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力
虽然在操作层面，我国在一些敏感领域小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有限责任公司制度，但理论和政策面并没有给城市公用事业国有企业规定另外的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。这就在很大程度上造成一个矛盾：一方面，由于过去国有经济触角过宽，公用事业等基础设施领域投入不足，再加上相关领域在经济社会发展中的特殊重要性，应该增加国有资本的投入、加强国有经济的控制力，使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图，选择国有独资可能是比较合理的；另一方面，国有资本以国有独资有限责任公司形式的存在与过去的国有国营、政企不分、政资不分并没有本质的区别，这与城市公用事业中国有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突的
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